1. INTRODUCTION

In gewaltenteilend organisierten Rechtsordnungen wird – dem Grundgedanken Montesquieu´ folgend – die Staatsgewalt auf verschiedene Staatsorgane aufgeteilt: Einem Organapparat obliegt die Gesetzgebung („Legislative“), einem anderen Organapparat die Vollziehung dieser Gesetze („Exekutive“). Der Wert dieser Aufteilung liegt darin, dass jene Staatsorgane, die Gesetze erlassen, diese nicht vollziehen dürfen, wohingegen jene Staatsorgane, die Gesetze zu vollziehen haben, diese nicht erlassen dürfen. Durch diese Funktionsteilung wird ein System der wechselseitigen Kontrolle etabliert, das die Freiheit des Einzelnen strukturell sicherstellen soll („checks and balances“).

Die „Exekutive“ wird in Gerichtsbarkeit („Judikative“) und Verwaltung („Administrative“) unterteilt: Bei der „Gerichtsbarkeit“ erfolgt der Vollzug der Gesetze durch Behörden, die mit den „drei richterlichen Garantien der Bundesverfassung“ (Unabhängigkeit=Weisungsfreiheit, Unabsetzbarkeit, Unversetzbarkeit) ausgestattet sind; bei der „Verwaltung“ werden Gesetze durch Behörden vollzogen, denen es an allenfalls auch nur einer der drei richterlichen Garantien mangelt (weil sie zB nicht weisungsfrei sind). Solche Behörden nennt man „Verwaltungsbehörden“. Jede staatliche Behörde, die nicht Gericht ist, ist somit notwendigerweise Verwaltungsbehörde.

2. ARTEN DER VERWALTUNG

Die Verwaltung ist durch unsere Bundesverfassung unterschiedlich ausgestaltet: Je nach Gebietskörperschaft, der sie organisatorisch zugeordnet sind, kann zwischen Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltungsbehörden unterschieden werden. Im funktionellen Sinn kann es aber sein, dass zB Verwaltungsbehörden, die organisatorisch einem Land zugeordnet sind, Aufgaben der Bundesverwaltung vollziehen müssen (sog „mittelbare Bundesverwaltung“) oder Gemeindeverwaltungsbehörden (Bürgermeister, Gemeinderat) Aufgaben des Bundes oder des Landes zu administrieren haben („übertragener Wirkungsbereich“). Hintergrund dieser Regelungen ist die Einsicht, dass die Einrichtung von Behördenorganisationen kostspielig ist. Parallele Strukturen sollen daher nach Möglichkeit vermieden werden. Aus diesem Grund sieht die Bundesverfassung vor, dass unter bestimmten Umständen die Aufgaben der einen Gebietskörperschaft durch die – bereits vorhandenen – Behörden einer anderen Gebietskörperschaft „mitzuerledigen“ sind.

3. SELBSTVERWALTUNG

Eine Besonderheit ist die „Selbstverwaltung“. Ihr liegt die Idee einer möglichst maßgeschneiderten dezentralisierten Verwaltung zugrunde: Die Gesetze sollen durch eben jene Personen vollzogen werden, die von diesen Gesetzen auch betroffen sind. Dabei soll dieser Gesetzesvollzug „außerhalb“ der eigentlichen Bundes- oder Landesverwaltung erfolgen: Ein Wesensmerkmal der Selbstverwaltung ist daher ihre Weisungsfreiheit gegenüber den sonstigen Verwaltungsbehörden.

Heute lassen sich drei große Bereiche der Selbstverwaltung unterscheiden: Territoriale Selbstverwaltung (Gemeinden) und nichtterritoriale (besser: personale) Selbstverwaltung, wobei sich letztere wieder in berufliche Selbstverwaltung (Wirtschaftskammern; Arbeiterkammern; Landwirtschaftskammern; Kammern der freien Berufe, wie zB Ärzte oder Rechtsanwälte) und soziale Selbstverwaltung (Sozialversicherungsträger, Hauptverband der österr Sozialversicherung) unterteilen lässt.

Während die territoriale Selbstverwaltung schon im B‑VG 1920 enthalten war (vgl Art 115 ff B‑VG), war es jahrzehntelang umstritten, ob die vielfältigen Formen der nichtterritorialen Selbstverwaltung, die der einfache Gesetzgeber über die Jahrzehnte eingerichtet hat, verfassungsrechtlich zulässig sind. Dies deshalb, weil sich Verwaltung durch Weisungsbindbarkeit auszeichnet. Da die „Weisungsregelung“ des Art 20 Abs 1 B‑VG aber keine Ausnahme für nichtterritoriale Selbstverwaltungsbehörden kennt, war nur die (im B‑VG vorgesehene) territoriale Selbstverwaltung verfassungsrechtlich jedenfalls unbedenklich. Diesen „gordischen Knoten“ der verfassungsrechtlichen Legitimität der nichtterritorialen Selbstverwaltung hat der Verfassungsgerichtshof in seinem leading case „Salzburger Jägerschaft“ (VfSlg 8215) mit einem argumentativem Schwertstreich gelöst: Dem Verfassungsgesetzgeber sei das Phänomen der Selbstverwaltung im Jahr 1920 „als Organisationstechnik“ bereits bekannt gewesen; dass er nur die gemeindliche Selbstverwaltung ausdrücklich geregelt habe, liege darin, dass er diese „garantieren, nicht aber konstituieren“ wollte. Selbstverwaltungskörper dürften daher mit einfachem Gesetz eingerichtet werden, weil die Selbstverwaltung „im Rahmen des Organisationsplanes der Bundesverfassung gelegen sei“. Trotz dieser – eindeutigen – Legitimierung hat der Verfassungsgesetzgeber mit BGBl I 2/2008 unter der Überschrift „Sonstige Selbstverwaltung“ die Art 120a bis Art 120c B‑VG erlassen und damit eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Grundlage für unseren „Kammerstaat“ geschaffen ….

Folgt man diesen Bestimmungen, dann darf der einfache Gesetzgeber „Personen … zur selbständigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, die in ihrem ausschließlichen oder überwiegenden gemeinsamen Interesse gelegen und geeignet sind, durch sie gemeinsam besorgt zu werden, durch Gesetz zu Selbstverwaltungskörpern“ zusammenfassen (Art 120a Abs 1 B‑VG). Wesensmerkmale dieser nichtterritorialen Selbstverwaltung sind also Personalität (arg „Personen“), Pflichtmitgliedschaft (arg „zusammengefasst werden“), die Besorgung von Verwaltungsaufgaben (arg „öffentliche Aufgaben“), Gruppenbezogenheit (arg „in ihrem ausschließlichen oder überwiegenden gemeinsamen Interesse gelegen“) und Effizienz (arg „geeignet sind“).

Solchen Selbstverwaltungskörpern kommt das Recht zu, „ihre Aufgaben in eigener Verantwortung frei von Weisungen zu besorgen“ (Art 120b B‑VG). Mit dieser – verfassungsrechtlich garantierten – Weisungsfreiheit (Art 120b erster Satz B‑VG) ist freilich ein – ebenso verfassungsrechtlich garantiertes – Aufsichtsrecht des Staates (Art 120b zweiter Satz B‑VG) verbunden. Es darf daher keine Selbstverwaltung ohne staatliche Aufsicht geben!

Als Teil der Verwaltung dürfen Selbstverwaltungskörpern Aufgaben staatlicher Verwaltung übertragen werden („übertragener Wirkungsbereich“; Art 120b Abs 2 B‑VG). In diesen Bereichen sind die Organe der Selbstverwaltungskörper den staatlichen Organen gegenüber weisungsgebunden; Weisungsfreiheit kommt Selbstverwaltungskörpern mithin nur im „eigenen Wirkungsbereich“ zu. Schließlich ist wesentlich, dass Selbstverwaltungskörper ihre „Organe … aus dem Kreis ihrer Mitglieder nach demokratischen Grundsätzen zu bilden“ haben (Art 120c Abs 1 B‑VG).

Für den einen oder anderen „Kammergeplagten“ mag auch wesentlich sein, dass Selbstverwaltungskörper die „[s]parsame und wirtschaftliche Erfüllung“ ihrer Aufgaben durch Beiträge ihrer Mitglieder sicherzustellen haben. Die Formulierung mag découvrant erscheinen: Sie verpflichtet die Selbstverwaltungskörper nämlich nicht dazu, ihre Aufgaben sparsam und wirtschaftlich zu erfüllen, sondern ermächtigt sie vielmehr dazu, die – offenbar als jedenfalls gegeben angesehene – sparsame und wirtschaftliche Erfüllung ihrer Aufgaben durch Pflichtbeiträge ihrer Mitglieder zu finanzieren ….

Seit der verfassungsrechtlichen Legitimierung der nichtterritorialen Selbstverwaltung durch BGBl I 2/2008 ist zwar die rechtliche, nicht aber die rechtspolitische Diskussion über die Zulässigkeit bzw Sinnhaftigkeit der Selbstverwaltung abgeflaut. Dies zu Unrecht: Weithin übersehen wird nämlich, dass der Verfassungsgerichtshof die Art 120a bis Art 120c B‑VG als Kodifizierung seiner bis zu diesem Zeitpunkt zu Selbstverwaltungskörpern ergangenen Judikatur versteht, sodass die in dieser Judikatur aufgestellten Grundsätze weiter zu Auslegungszwecken heranzuziehen sind (VfSlg 18.731, 19.017). Die Einrichtung jedes Selbstverwaltungskörpers muss daher weiter insb dem Sachlichkeitsgebot entsprechen; unsachlich geschaffene Selbstverwaltungskörper (zB Zusammenfassung von Personen, die keine gemeinsamen Interessen haben; ineffiziente Selbstverwaltung) können damit verfassungswidrig sein.

4. TO PUT IT INTO A NUTSHELL

Selbstverwaltung ist ein besonderer Teil der staatlichen Verwaltung: Hier werden Gesetze durch dezentralisierte Verwaltungsbehörden, die weisungsfrei gestellt sind und sich – innerhalb gesetzlicher Grenzen – selbst kreieren, organisieren und finanzieren, vollzogen. Verfassungsrechtlich war ursprünglich nur die Selbstverwaltung der Gemeinden ausdrücklich geregelt; die nichtterritoriale Selbstverwaltung ist im B‑VG erst seit 2008 ausdrücklich verankert.

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