1. AUSGANGSLAGE

Auf Basis eines im Jahr 2014 abgeschlossenen zwischenstaatlichen Abkommens verpflichteten sich die Russische Föderation und Ungarn, beim Bau von zwei neuen Kernreaktoren („Paks II“) zu kooperieren. Die Planung und der Bau von Paks II sollten durch ein russisches staatlich beherrschtes Unternehmen erfolgen; ein zu 100% im staatlichen Eigentum stehendes ungarisches Unternehmen wurde als Eigentümer- und Betreibergesellschaft benannt. Die Finanzierung sollte überwiegend durch ein von der Russischen Föderation gewährtes staatliches Darlehen iHv EUR 10 Mrd erfolgen; Ungarn sollte weitere EUR 2,5 Mrd aufbringen.

Im März 2017 genehmigte die Europäische Kommission die von Ungarn angemeldete Beihilfe. Die gegen den Genehmigungsbeschluss der Europäischen Kommission von der Republik Österreich im Februar 2018 erhobene Klage auf Nichtigerklärung hat das EuG mit Urteil vom 30.11.2022, Österreich/Kommission (T-101/18), abgewiesen. Daraufhin hat die Republik Österreich Rechtsmittel beim EuGH eingelegt, der das angefochtene Urteil aufgehoben und den stattgebenden Kommissionsbeschluss für nichtig erklärt hat.

2. KERNAUSSAGEN DES EUGH

2.1. Zweck der Beihilfe

Die rechtliche Beurteilung des EuG, wonach die unentgeltliche Überlassung der Kernreaktoren den einzigen Zweck der Beihilfe darstelle, beurteilte der EuGH als fehlerhaft. Für die Beurteilung des Beihilfezwecks sind auch Umstände miteinzubeziehen, die einen integralen Bestandteil der Beihilfe bilden. Ein alleiniges Abstellen auf das mit der Beihilfe verfolgte Ziel reicht nicht aus. Der Bau von Paks II ist so eng mit der angemeldeten Maßnahme verknüpft, dass er vom Zweck mitumfasst ist; er bildet einen integralen Bestandteil (Paks II, Rn 60-65). Gleiches gilt für die mittelbare Finanzierung aus ungarischen Mitteln. Der streitige Beschluss führt aus, dass „[d]ie Maßnahme … in der Entwicklung zweier neuer Kernreaktoren … in Ungarn [besteht], deren Bau zugunsten der Gesellschaft Paks II …, die auch Eigentümerin und Betreibergesellschaft der neuen Reaktoren sein wird, vollständig vom ungarischen Staat finanziert wird“ (Paks II, Rn 62, 64).

Die Prüfung des Beihilfezwecks hat demnach zum einen den eigentlichen Zweck der staatlichen Maßnahme, nämlich die Unterstützung der Erzeugung von Kernenergie, zu umfassen. Darüber hinaus sind aber auch die „Art und Weise ihrer beabsichtigten Umsetzung“ mitumfasst. „Eine solche untrennbare Verbindung besteht bei zur Verwirklichung des Zwecks der Beihilfe oder zu ihrem Funktionieren unerlässlichen Bestandteilen oder Bedingungen, ohne die die geplante staatliche Maßnahme nicht die verfolgten Ziele erreichen kann“ (GA Medina, C‑59/23 P Rn 32 f).

Damit zieht der EuGH eine erste Abgrenzung zwischen der Definition des Beihilfezwecks und den untrennbar mit dem Zweck der Beihilfe verbunden Modalitäten.

2.2. Untrennbare Modalitäten der Beihilfe

„Modalitäten“ meint grundsätzlich Umstände, die in einem Sachzusammenhang zur Beihilfe stehen. Der EuGH unterscheidet dabei zwischen „bloßen Modalitäten“ der Beihilfe und solchen, die untrennbar mit einer Beihilfemaßnahme verbunden sind.

Die Direktvergabe des Baus von Paks II qualifiziert er dabei zwingend als eine „mit dem Zweck der in Rede stehenden Beihilfe verbundene Modalität“. In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, „ob davon ausgegangen werden kann, dass diese Modalität derart untrennbar mit dem Zweck der in Rede stehenden Beihilfe verknüpft ist, dass die Kommission im Rahmen ihrer Prüfung der Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Binnenmarkt verpflichtet war, auch eine Bewertung der Vereinbarkeit dieser Modalität mit den Unionsvorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge vorzunehmen“ (Paks II, Rn 68 f).

In der gegenständlichen Entscheidung stellt der EuGH klar, dass die Direktvergabe des Bauauftrags der Kernreaktoren mit dem Beihilfezweck untrennbar verbunden und zu seiner Verwirklichung unerlässlich war (Paks II, Rn 72).

Konkret hing damit die Gewährung der Beihilfe aufgrund des zwischenstaatlichen Abkommens an der Direktvergabe. Ohne Direktvergabe hätte auch der Beihilfezweck (Bau und Betreiben von Paks II) nicht verwirklich werden können, was zur untrennbaren Modalität und damit zur Berücksichtigung im Beihilfeverfahren führte.

2.3. Begründungs- und Prüfungspflicht der Kommission

Der EuGH bestätigt in diesem Zusammenhang seine bisherige Rechtsprechung: Die Kommission ist nicht verpflichtet, jeden lediglich beiläufigen Verstoß gegen Unionsrecht zu prüfen. Sehr wohl muss sie jedoch jene Aspekte untersuchen, die in einem untrennbaren Zusammenhang mit dem Beihilfezweck stehen. Im vorliegenden Fall betraf dies nicht nur Betrieb und Finanzierung der Anlage, sondern auch Planung, Bau und Direktvergabe (Paks II, Rn 71-79).

Im Rahmen des Verfahrens nach Art 108 AEUV war die Kommission daher verpflichtet, zu prüfen, ob die Direktvergabe des Bauauftrags mit den unionsrechtlichen Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge vereinbar ist. Der EuGH betont, dass das Beihilfeverfahren nicht zu Ergebnissen führen darf, die im Widerspruch zu anderen Bestimmungen des Unionsrechts stehen. Ergibt sich ein solcher Verstoß etwa aus untrennbar mit dem Zweck der Beihilfe verbundenen Modalitäten, wie im vorliegenden Fall, hat ihn die Kommission zu berücksichtigen (Paks II, Rn 52 ff).

Der Gerichtshof beanstandet zudem die Begründung des streitgegenständlichen Beschlusses: Die Kommission hatte sich darauf beschränkt, auf ein eingestelltes Vertragsverletzungsverfahren zu verweisen, ohne substantiiert darzulegen, weshalb sie die Direktvergabe als mit den einschlägigen Unionsvorschriften vereinbar ansieht.

Ein bloßer Verweis, kombiniert mit der Nennung der anwendbaren Vorschrift, genügt den Anforderungen an die Begründungspflicht gemäß Art 296 AEUV nicht. Es fehlt an einer nachvollziehbaren Darstellung der maßgeblichen Erwägungen (Paks II, Rn 123).

3. FAZIT

Die Entscheidung verdeutlicht die zentrale Bedeutung der Abgrenzung untrennbar mit dem Beihilfezweck verbundener Modalitäten zu „bloßen Modalitäten“. Ein klares Bild, unter welchen Kriterien eine Modalität als „untrennbar verbunden“ angesehen werden kann, ergibt sich daraus jedoch nicht zwingend.

Für die Kommission folgt aus diesem Erkenntnis allerdings eine umfassende Prüfpflicht und eine weitreichende Verantwortung im Beihilfeverfahren: Sie muss alle Modalitäten in Hinblick auf ihre Verbundenheit zum Beihilfezweck untersuchen und die untrennbar verbundenen Modalitäten auf ihre Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht untersuchen. Ein Verweis auf andere Verfahren genügt dazu nicht.

Wird die gesamte Projektstruktur eines Vorhabens nicht von Beginn an unionsrechtskonform ausgestaltet, ergibt sich für Beihilfeanmelder das Risiko, dass eine bereits erteilte Genehmigung nachträglich für nichtig erklärt wird. Ohne eine untrennbare Verbindung zwischen einer unionsrechtswidrigen Modalität und dem Beihilfezweck bleibt ein Verstoß hingegen ohne Einfluss auf die beihilferechtliche Beurteilung.

Wie so oft gilt also: „Es kommt darauf an!“